《中国财政》

从“程序合规”到“结果绩效”的根本性转变

——全过程管理机制的制度构建

中央财经大学 姜爱华

　　2026年6月，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）首次提请全国人大常委会会议审议，这部实施二十余年的基础性法律迎来重大修订。此次修订草案系统性地完善政府采购体制机制，为构建全国统一大市场提供法治保障。修订草案呈现诸多亮点，包括拓展了适用范围、强化了政策功能、构建了全过程管理机制、优化了交易规则、完善了公平竞争机制、强化了权力监督与制度反腐等。其中，构建以采购需求为引领、以强化采购人主体责任为抓手的全过程管理机制，是此次修订的核心制度创新。

　　一、从“程序合规”到“结果绩效”的制度之困

　　现行政府采购法自2003年施行以来，对规范政府采购行为、提高财政资金使用效益发挥了重要作用。但随着我国经济社会快速发展，政府采购制度运行的外部环境发生了深刻变化，现行该法已不能完全适应新形势的需要，实践中暴露出若干突出问题，影响了政府采购制度效能的发挥。

　　一是存在明显的重程序、轻结果的制度偏向。现行政府采购法以采购方式的选择和采购程序的执行为主线，将主要规制力量集中在“如何买”这一环节，而对“为什么买”、“买得值不值”缺乏系统性的制度安排。例如护眼灯天价采购媒体曝光的诸多案例，都揭示出采购需求不清、合同约束不强、绩效有待提高等突出问题。

　　二是存在采购人主体责任虚化现象。现行制度下，采购人普遍存在“委托即免责”的心态。采购人将政府采购事务委托给采购代理机构后，往往对采购活动的质量缺乏实质性把关，对采购结果的实现缺乏有效管控。采购人内部控制制度建设相对滞后，采购活动的决策、执行、验收等环节缺乏有效的相互制约机制。这种主体责任虚化的局面，直接影响了政府采购的绩效水平。

　　三是采购合同约束力不强、履约管理薄弱。现行政府采购制度呈现“重订立、轻履行”的特征。采购合同的签订被视为采购活动的终点，合同签订后的履约管理、验收把关等环节缺乏有效的制度约束。实践中，供应商履约不到位、验收走过场、款项支付不及时等问题时有发生，政府采购的“最后一公里”存在明显的制度盲区。

　　二、构建以“采购需求引领+采购人主体责任”为特征的全过程管理机制

　　回应上述突出问题，此次修订草案明确将“提高政府采购绩效”确立为立法宗旨，并构建了以采购需求为引领、以强化采购人主体责任为抓手的全过程管理机制，涵盖预算、需求、采购、履约、验收等环节的完整采购生命周期，在各环节之间建立有机衔接和闭环管理。这一机制通过一系列具体条款实现落地。

　　一是抓好源头管理，推动需求管理制度化。采购需求是政府采购活动的逻辑起点。修订草案第三十条首次从法律层面对采购需求作出明确定义：“采购需求是指采购人拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求等”，并要求“采购需求应当在开展政府采购活动前确定”、“对于重大、复杂的采购项目，采购人应当开展需求调查”，同时规定“对于政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就采购需求征求社会公众意见”。第三十一条进一步规定“采购人可以结合市场调查和历史成交情况，在预算金额内合理设置采购最高限价”。这意味着，在全过程管理机制下，采购人需在采购活动开展前完成详尽的需求调查，明确系统的技术参数、功能要求、服务标准等，并据此编制采购文件，从源头上保障采购质量，防止出现中标供应商提供的采购对象与实际需求脱节的现象。

　　二是夯实主体责任，辅以健全内控机制。修订草案深度强化了采购人主体责任，有23处出现“采购人应当”，而现行法中只有5处“采购人应当”。修订草案第十四条明确规定：“采购人对采购活动负有主体责任。采购人委托其他机构办理政府采购事宜的，应当对采购活动承担责任。”这一规定从根本上改变了“委托即免责”的制度惯性。第十五条进一步要求：“采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度，强化监督制约机制，采购活动的决策、执行、验收程序应当明确，承担不同岗位职责的经办人员原则上相互分离。”将内部控制制度建设上升为法定要求，为采购人主体责任的落实提供了坚实的制度保障。通过夯实采购人主体责任，将采购人的政府采购责任和预算绩效管理责任相融合，使得政府采购成为绩效管理的制度工具，为提升政府采购绩效乃至预算管理绩效奠定基础。

　　三是强化闭环管理，实现采购全流程覆盖。修订草案第七条明确规定：“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。政府采购应当严格按照批准的预算执行。”这一条款是全过程管理机制的总纲性规定。在预算环节，第二十九条规定延续了现行政府采购法的规定，即“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出”。在采购实施环节，第三十五条至第四十一条系统规定了采购方式的选择、供应商的产生、评审委员会的组建、评审方法的适用等。在合同管理环节，第五十一条至第六十一条对合同的签订、履行、验收、款项支付等作出了全面规定。特别是，修订草案回应了采购人拖延款项支付的现实问题，在第六十一条明确：“采购人应当按照法律、行政法规规定及政府采购合同约定，及时向供应商支付合同款项。”

　　上述条款构建了从预算编制到款项支付的完整管理闭环，使得政府采购的各个环节均有章可循、有据可查，确保政府采购项目的绩效目标在各管理环节实现纵向贯通，并最终落地达成。

　　三、全过程管理机制推动实现“物有所值”结果绩效导向的制度逻辑

　　全过程管理机制的构建，其深层逻辑在于推动政府采购从“程序合规导向”转向“结果绩效导向”。这一转变体现在三个层面。

　　一是补齐薄弱环节，从“买了什么”到“买得好不好、值不值”。现行政府采购制度的薄弱环节主要集中在“两端”——前端的需求管理和后端的履约验收。修订草案通过将采购需求管理纳入法定程序，填补了前端的制度空白；通过强化履约验收的法定要求，补上了后端的薄弱环节。全过程管理机制让政府采购回归绩效本义。政府采购的本质不是“完成采购程序”，而是“实现采购目的”。从“买了什么”到“买得好不好、值不值”，这一转变体现了政府采购治理理念的深刻变革。

　　二是夯实采购人主体责任，确保绩效目标在“事前”、“事中”、“事后”落实。全过程管理机制的核心抓手是强化采购人主体责任。通过第十四条、第十五条等条款，修订草案将采购人从“程序执行者”重塑为“绩效责任人”。在“事前”阶段，采购人需通过需求调查、预算编制、采购意向公开等环节，确保采购项目的绩效目标在采购活动开始前即已明确。在“事中”阶段，采购人需通过采购文件编制、采购方式选择、评审组织等环节，确保采购过程能够筛选出最优供应商。在“事后”阶段，采购人需通过履约验收、款项支付甚至绩效评价等环节，确保采购项目绩效目标的实现。这种“事前有目标、事中有管控、事后有评价”的制度安排，使政府采购的绩效管理贯穿于采购活动的全过程，而非仅仅停留在采购程序层面。

　　三是更加注重政策功能。全过程管理机制不仅关注单个政府采购项目的绩效，而且注重政府采购政策功能的发挥，服务于经济社会高质量发展的大局。修订草案第一条明确将“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”纳入立法宗旨。第五条进一步规定：“政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，服务于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括促进中小企业发展、支持科技创新、保护环境、促进绿色低碳循环发展、扶持不发达地区和少数民族地区等。”这意味着，政府采购绩效不能仅仅局限于“节约了多少资金”、“采购速度有多快”等技术性指标，还应当关注政府采购在促进中小企业发展、支持科技创新、保护环境等方面的政策效果。全过程管理机制为这些政策功能的实现提供了制度载体——通过需求管理落实政策要求，通过采购环节实施政策工具，通过验收和评价检验政策效果。

　　修订草案所确立的全过程管理机制，为实现涵盖经济效益、社会效益与生态效益的多维度绩效目标提供了制度保障。

　　四、进一步夯实结果绩效导向制度基础的几点建议

　　尽管修订草案在全过程管理机制方面取得了重要突破，但从更好地实现政府采购结果绩效的目标出发，仍有若干制度问题值得进一步探讨和完善。

　　一是在总则中增加“讲求绩效”原则。现行法确立了公开透明、公平竞争、公正和诚实信用四项原则。修订草案第三条延续了这一规定。然而，“讲求绩效”作为政府采购的核心价值追求，尚未在基本原则层面得到充分体现。建议在总则中增加“讲求绩效”原则，将其与公开透明、公平竞争等原则并列，作为政府采购活动的基本遵循。该项修改不仅具有宣示意义，更具备制度导向功能——它意味着绩效不再仅仅是采购活动的“附加要求”，而是贯穿于采购活动全过程的根本准则。

　　二是适度扩大政府采购适用范围。现行政府采购法的适用范围以“使用财政性资金”和“集中采购目录以内或采购限额标准以上”为双重限定，将使用非财政性资金的公共采购活动排除在外。修订草案第二条将“财政性资金”修改为“预算资金”，删除了“集中采购目录以内或采购限额标准以上”的采购对象限制，扩大了适用范围。然而，从全面实施预算绩效管理的角度看，仍有进一步拓展的空间。例如，可考虑将公益性国有企业纳入政府采购主体范围。从国际规则看，GPA（2012年版）实际上将公益性国有企业纳入了政府采购主体范围；欧盟《2014公共部门采购指令》也明确将受公法管辖的机构纳入政府采购实体范畴。建议将承担社会公共职能、使用财政性资金（预算资金）从事采购活动的公益性国有企业纳入政府采购法的适用范围，这不仅有利于统一公共采购领域的制度规则，也有助于提升公共资金的使用绩效。

　　三是需求管理与预算编审的协同推进。全过程管理机制的有效运转，有赖于采购需求管理与预算编制、预算审核的深度融合。修订草案将采购需求管理前置到预算编制之后、采购实施之前，确立了需求管理的制度地位。然而，需求管理与预算编审之间的制度衔接仍有待加强。当前我国正在深入推进零基预算改革，零基预算强调以零为基点编制预算，要求对每一项支出进行重新审视和论证。这一理念与采购需求管理的内在要求高度契合——采购需求的确立过程，本质上就是对“为什么要买”、“买什么”、“买多少”、“花多少钱”等问题进行重新论证的过程。建议在修法中建立需求管理与预算编审的联动机制。将采购需求作为预算编制的重要依据，实现“需求引领预算、预算约束需求”的双向互动，进而建立采购需求、预算安排、绩效目标三位一体的管理制度，从源头上保障政府采购的绩效水平。