中国财政科学研究院院长、研究员　　杨志勇

　　科学管理是现代化的应有之义。建立健全与中国式现代化相适应的财政制度，必然要求做到财政的科学管理。为贯彻落实中央经济工作会议精神，2024年12月召开的全国财政工作会议明确提出“加强财政科学管理”。国务院总理李强2025年3月5日在第十四届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中进一步提出“推进财政科学管理”的要求。在2025年9月12日的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍“十四五”时期财政改革发展成效时指出，财税改革管理纵深推进，更好服务国家治理体系和治理能力现代化。

　　财政科学管理试点的总体进展

　　开展财政科学管理试点，目标是力争用2年时间，在财政管理重点领域、重点工作上取得新进展新突破。试点任务包括加强财政资源和预算统筹、完善国有资本经营预算制度、落实过紧日子要求、深化零基预算改革、健全预算管理链条、加强预算绩效管理、兜牢兜实基层“三保”底线、加强地方政府债务管理、完善省以下财政体制、加大财会监督力度、推进财政数字化建设等。2025年，我国已有12个省份在进行财政科学管理试点，其中安徽和山东为综合试点省，其余10个省份基于各自工作基础确定重点试点任务，这是探索财政科学管理规律的重大实践。从试点省份的选择来看，东部、中部、西部地区都有代表省份，这将有利于试点经验的推广。

　　财政科学管理：观念思路的更新

　　财政科学管理体现在财政工作的全流程。需要全面提升财政科学管理的系统化、精细化、标准化、法治化水平。系统化要求建立系统化管理体系，从财政支出源头着手，将财政管理从资金源头贯通到使用末端，横向覆盖到各预算部门和单位，纵向延伸到各市县基层。可见，财政科学管理绝不只是财政部门一个部门的事，而是涉及财政资金所有使用单位和个人。精细化要求采取精细化管理方式，对财政业务全流程、各环节进行优化，严格把控工作细节，管好“钱袋子”，坚持有保有压、突出重点、精打细算，把财政资金花在刀刃上，集中财力办大事。标准化要求完善标准化管理方法，综合运用支出清单管理、支出标准体系、信息技术等手段，实现财政资金分配规则和流程统一，做到标准清晰、约束有力，从而减少自由裁量空间。法治化要求夯实法治化管理保障，树立依法行政、依法理财理念，推动完善财政法律制度体系，厘清各方管理权责，规范政府收支行为，进一步加强财会监督、严肃财经纪律，维护财经秩序，防范化解重点领域风险。系统化、精细化、标准化、法治化的要求，意味着财政科学管理首先需要的是财政工作观念的更新，财政管理思路创新。

　　财政科学管理：集成式创新

　　财政管理工作看似平常，却又不寻常，管理中内嵌改革之要义，改革是创新，财政科学管理是集成式创新。财政科学管理具体改革任务，有不少已有一定基础，试点就是要通过集成式创新推进财政事业的高质量发展。我国幅员辽阔，各地问题不一，通过不同地方的财政科学管理试点，才可能得到最适合本地特点的管理方案，并最终以制度的形式固定下来，通过体制机制创新，实现财政科学管理的目标。无论是试点地方，还是非试点地方，实际上都在参与财政科学管理工作，只是工作的侧重点有差异。非试点地方的财政科学管理经验，同样可以成为全面推行财政科学管理的重要参考。

　　在财政科学管理的集成式创新中，每一项具体试点任务，既是独立的，又是相互关联的。有的试点任务，在地方财政科学管理试点开展前就已经以改革的形式在不同地方进行。因此，试点之创新，更在于不同任务的集成式创新。无论试点地方，还是非试点地方，都可能在地方财政科学管理探索上取得经验。在不同地方进行试点，集成式创新可以取得更多成效，把已有的改革任务和新的改革任务合并在一起，形成推进财政科学管理的合力。

　　财政科学管理试点的基本情况

　　地方所进行的财政科学管理试点是在财政部统一部署下进行的，财政科学管理试点，从地方的实践来看，各地普遍重视。作为综合试点省的安徽省和山东省都以省级人民政府的名义出台文件。可以说，地方财政科学管理试点是在地方党委和政府高度重视下推进的，这体现了财政是国家治理的基础和重要支柱的定位要求。下面对试点的主要任务作简要梳理。

　　（一）加强财政资源和预算统筹

　　加强财政资源和预算统筹是地方财政科学管理试点的一项重要任务。财政资源和预算统筹是让财政资源和预算作用得到有效发挥的内在要求。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算本来就存在密切联系。黑龙江省提出将结转规模较大的政府性基金调入一般公共预算统筹使用，国有资本经营预算收入调入一般公共预算比例不低于30%。安徽省提出加强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。山东省提出，深入推进全口径、一体化预算管理，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与政府债务预算（计划）同步编制、统筹管理；加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度，探索将政府统筹使用的政府性基金项目转列一般公共预算。其他各试点省对预算统筹也有相应的安排。加强统筹，意味着这四本预算的关系更加密切，将更好地突出预算的整体功能。

　　财政资源和预算统筹是紧密联系的。2021年4月13日，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“加大预算收入统筹力度”。从地方财政科学管理的实践来看，“大财政”理念的提出就体现了这一点。山东省坚持以“大财政”理念为统领，着力健全“大预算”体系，突出“大绩效”导向，强化“大数智”支撑，构建“大安全”格局。江苏省要求以“大财政”理念引领财政科学管理水平全面提升，推动资源配置效率最优化和效益最大化，更好支撑江苏省在推进中国式现代化中走在前、做示范。“大财政”就是要突破既有观念的束缚，让财政回到作为国家治理的基础和重要支柱的定位上来。

　　（二）落实过紧日子要求

　　财政科学管理试点将落实过紧日子要求作为一项重要任务，体现了财政部门有力有效服务保障党中央治国理政、当家理财的要求。2024年3月，财政部对中央部门和地方财政落实党政机关习惯过紧日子提出明确要求，包括严格加强“三公”经费管理；严格控制一般性支出；强化预算约束和执行监督；严格支出管理，兜牢“三保”底线；强化预算绩效管理；严肃财经纪律。2025年5月2日，中共中央、国务院发布修订后的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，强调党政机关带头过紧日子。党政机关过紧日子，经费管理是重要内容，而党政机关的经费主要来源是财政资金。各地结合实际落实过紧日子试点，有助于探索与当地情况相适应的经费管理办法，提高财政资金的使用效率。党政机关过紧日子，就是要让老百姓过上好日子。党政机关节约的经费，可以更多用于改善民生，与积极财政政策所要求的支出保持一定强度是一致的。

　　（三）深化零基预算改革

　　深化零基预算改革作为一项主要的财政改革举措，已经在全国各地推开。无论是财政科学管理试点省份，还是非试点省份，都已开展此项改革。这充分说明财政改革和财政科学管理是完全一致的。“十四五”伊始，2021年4月13日国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求积极运用零基预算观念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模。零基预算改革始于20世纪90年代，尽管过程曲折复杂，部分地区仍坚持推进此项改革。“十四五”时期，安徽省的零基预算改革颇具特色，通过改革，释放出更多财力，集中力量办大事，更好地发挥了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的意见》要求“深化零基预算改革”，中国式零基预算改革走出了自己的道路。安徽零基预算改革已经进入2.0版，更大范围的项目经费统筹，不仅仅是财力的集中，而且更是财政治理方式的进一步转变，零基预算改革由一般公共预算向政府性基金预算和国有资本经营预算纵深推进，加强各级政策资金协同和财政金融联动。2025年，深化零基预算改革更是取得积极进展，全国各地都已经推开零基预算改革，包括财政部在内的中央16个部门参与零基预算改革。深化零基预算改革，不仅仅是预算改革，更是国家治理的一种创新，打破了支出固化格局，让每一分财政资金发挥最大的效益，符合现代预算制度的要求，有效推进了中国式现代化的进程。

　　（四）完善国有资本经营预算制度

　　完善国有资本经营预算制度，是财政科学管理试点的一项重要任务。拥有较大规模的国有资本，是中国作为社会主义国家的特色，这意味着中国的财政管理不同于西方国家，需要在国有资本经营预算上走出一条自己的路。这一点，在西方是没有经验可以借鉴的，要更多地自行探索。财政科学管理试点将有利于各地结合实际情况，进一步完善国有资本经营预算制度，推进财政治理效率的提升。

　　（五）加强预算绩效管理

　　2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，充分说明中央高度重视预算绩效管理工作。2021年4月13日，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“推动预算绩效管理提质增效”。“十四五”时期，预算绩效管理取得了明显成效，财政资金效益得到提升。在实践中，成本预算绩效管理更是其中的亮点。北京市早在2018年就开始成本预算绩效管理的探索，“十四五”时期探索持续进行，取得了丰富的经验。2023年，随着《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》发布，上海市的成本预算绩效管理得到推行，并取得明显成就。2024年，安徽组织对28个项目开展首批成本绩效分析试点。2025年，安徽开展成本预算绩效管理试点，加强公共服务成本管控，进一步健全完善具有“安徽味”的成本预算绩效管理体系。下一步，在预算绩效管理目标的确定、绩效评价主体的选择、预算评价体制机制的健全上还需要不断地进行探索。

　　（六）加强地方政府债务管理

　　2024年9月26日中央政治局会议之后，11月8日十四届全国人大常委会第十二次会议通过“6+4+2”即12万亿元的一揽子化债方案，极大地提振了市场信心。同时，化债思路发生了根本性的变化，从过去的应急处置向现在的主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。在发展中化债，在化债中发展，地方政府债务管理的思路更加清晰。财政科学管理试点将加强地方政府债务管理作为一项重要任务，体现了工作的连续性。加强地方政府债务管理，要坚决遏制新增地方隐性债务，要合理确定地方政府债务规模、种类、期限结构。各地情况不一，有的结合省以下财政体制改革、激发市县高质量发展活力，对加强地方政府债务管理作了安排；有的注重地方财政运行的可持续性，更好统筹发展和安全两件大事。

　　（七）兜牢兜实基层“三保”底线

　　基层“三保”一如既往得到高度重视。在财政科学管理试点中，更是将兜牢兜实基层“三保”底线作为一项重要任务。“十四五”时期，中央财政对地方转移支付规模近50万亿元，2023—2025年连续三年转移支付规模分别超过10万亿元，体现了中央财政的担当，有力地支持了地方财政的正常运行，为基层“三保”创造了良好环境。基层“三保”不仅仅是财力的保障问题，而且还涉及众多的管理问题，“三保”清单如何优化，甚至于地方财政运行模式都需要进一步创新。总之，需要进一步提高“三保”效率，要用同样的财力办更多更好的事，要用更少的财力办同样的事，向科学管理要效率。

　　（八）加大财会监督力度

　　2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，要求加强财会监督主体横向协同，强化中央与地方纵向联动，推动财会监督与其他各类监督贯通协调。财政部门、有关部门、各相关单位、中介机构及行业协会等监督主体间横向协同工作机制的构建工作正稳步推进。财会监督不同于其他监督，与审计监督等其他监督形成监督合力。财务会计信息是财政决策的重要依据，财务会计信息准确与否直接关系财政收入能否充分筹集。财政科学管理试点将加大财会监督力度列为重点任务，有助于各地结合实际，探索更有效的财会监督体制机制，为财政运行提供更扎实的保障。

　　（九）推进财政数字化建设

　　推进财政数字化建设是财政科学管理试点的一项重要内容。随着数字经济时代的到来，数字化正在塑造经济社会，不存在可以离开数字化的现代化，财政科学管理必须向数字化要效率。“十四五”时期，各地结合实际，通过大数据的利用、人工智能技术的应用等，提高了财政的数字化水平，对于财政支出标准体系的建立健全、预算管理绩效评价等多个方面均有助力作用，数字财政建设已取得一定成果。试点将有助于各地相互交流，更快更好地推进数字化建设。

　　财政科学管理融财政管理、财政政策、财政改革和财政工作于一体，最大程度释放财政治理效能。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步强调“加强财政科学管理”。展望“十五五”，更高水平推进财政科学管理，将与更高效能加强财政宏观调控和更大力度深化财税体制改革进一步融合，为推进中国式现代化贡献新的财政力量。