作者：蒋文能 张舒

　　绩效指标设计是绩效评价的核心环节，也是业界理论研究和实践探索的重点、难点。本文基于绩效评价指标设计的基本原理，通过实地调研和案例分析，从技术操作层面探讨绩效指标设计的关键问题，探索既能保障预算绩效评价工作顺利实施，又能切实提升绩效评价的实际效果和应用价值的有效途径。

　　当前预算绩效指标设计存在的问题及困惑

　　（一）存在的问题

　　1.指标的中立性不足。目前预算绩效评价主要是部门自评，财政部门组织并由第三方实施的重点评价涉及项目和资金数量少，而且受制于部门设置的绩效目标，导致绩效指标设计的客观中立性不足。主要表现为：一是回避容易暴露自身缺点或绩效不足的指标。二是规避目标任务完成不确定性高的指标。三是指标的目标值设置倾向于折扣化，预留应对不确定性的空间。四是指标权重的确定上倾向于加大已经完成的目标任务的权重。

　　2.指标的专业性不足。主要表现为：一是指标提炼粗糙，专业水准不高。二是测量依据不足，数据支撑薄弱，信度（测量结果的稳定性和一致性）低。三是效度（所测量到的结果反映所想要考察内容的程度）不足，比如，“编外人员经费”项目中用“聘用人员积极性”替代“接受康复服务的听力残疾人增长率”等真实性社会效益；四是综合性的指数型指标不准确。比如，“高校师范专业办学能力提升计划经费”项目，其中的社会效益指标“深化教师教育课程与教学改革，强化人才培养特色，全面提高教师培养培训质量”涉及的多元内容混为单一指标，容易导致测量失效。

　　3.指标的体系性不足。主要表现在指标设计缺乏理论模型支撑，随意挑选指标导致逻辑关系不明确。比如，“X国家留学生奖学金经费”项目，其产出数量指标“59名本科生与16名研究生”、产出质量指标“提高汉语教学在东盟地区的知名度”、社会效益指标“提高广西区招生质量”、可持续影响“扩大广西区东盟教育知名度”四个指标之间没有体现出因果逻辑关系，分别测量了奖学金发放、我国在东盟的知名度、招生质量三个不同的对象，但其之间并无必然联系，影响了评价的结构效度。

　　4.指标的规范性不足。主要表现在缺乏统一的指标设计标准和规范体系，导致各部门在指标设计过程中存在较大的随意性。具体问题包括：一是尚未建立系统化的指标体系指南，对指标设计的基本原理、逻辑框架、技术规范等缺乏明确要求。二是缺少权威的指标参考库，特别是关键性指标设计，各部门自行设计的指标在名称定义、权重分配等方面存在差异。三是缺乏必要的约束，各部门在指标选取、目标值设定等方面自主权过大，容易避开关键绩效问题，影响评价结果的应用。

　　（二）面临的困惑

　　指标设计需要遵守导向性、相关性、独立性、可测性等基本原则，但在实际操作过程中这些原则往往相互制约，在指标设计时很难把握平衡。具体表现在以下几个方面：

　　1.在指标信度和效度的平衡上存在两难选择。比如，“编外人员经费”项目，设计“编外人员服务社会业绩提高情况”定性指标虽然能较好反映项目目标（效度高），但这个指标会受到听力残疾人数量及其接受康复服务意愿的制约，获取数据非常困难（信度低）。若设计“编外人员离职率”等定量指标（信度高），又难以体现项目的社会价值（效度低）。

　　2.部门整体绩效指标覆盖范围上存在偏差。相关政策文件要求预算绩效评价“全覆盖”，但这是资金属性上的“全覆盖”而非资金数量上的“全覆盖”。但目前实践中一种是侧重于指标设计的全面性，导致指标体系庞大，绩效评价成本过高；另一种是突出指标设计的重要性原则，就是遵循管理学上的“二八法则”，设计的指标能够覆盖80%的部门预算，操作起来容易出现选择易完成的指标、机械对应投入产出指标等问题。

　　3.对潜在绩效的测量存在技术障碍。比如，绿化项目的“成活率”指标，由于树木成活率需要较长的周期，如果在次年3月就评价显然为时过早，难以获得准确结果，而且在现有技术条件下设计评价指标也存在难度。

　　4.关键指标设计面临多种复杂性。一方面要控制评价成本，如可将基本支出纳入整体评价，细小项目则打包为一个大项目来实施评价。另一方面要处理好指标选取标准问题，如对易地扶贫搬迁后续管护这类比较重要但预算资金量很小的项目，如何设计关键性指标就比较复杂，需要在实践中不断探索。

　　对策建议

　　（一）完善相关制度体系

　　一是要建立绩效评价质量评审机制，重点审核绩效指标设计的科学性和合理性，确保指标设置符合项目实际。二是要建立预算绩效评价结果应用制度，将评价结果与下一年的预算安排、绩效奖励、职务晋升等直接挂钩，切实发挥绩效评价导向作用。三是建立部门预算绩效指标库和第三方设计和评审试点制度，由高校、中介机构等负责指标设计和评审，既能提高指标设计的专业水平，又可倒逼部门重视指标质量。目前广西等地已开展试点，广西财政厅选择了教育厅、水利厅和残疾人联合会三个部门先行先试，但这种创新的制度需要持续优化完善，不能一蹴而就。

　　（二）遵循预算绩效指标设计的基本原理

　　1.将逻辑模型贯穿到预算项目绩效指标设计的始终。针对省级党政部门预算资金量大、项目多的特点，重点可对多年期项目进行分类，在分类的基础上，按照“投入—过程—产出—效果”的逻辑模型对子类项目设计相应的绩效指标，确保指标设计的系统性和科学性。

　　2.运用平衡计分卡模型设计部门整体支出绩效指标。部门整体支出绩效与预算项目绩效之间的关系不是加法逻辑关系，不能简单地将预算项目绩效指标合并作为部门整体支出绩效指标。建议部门整体支出绩效指标以平衡计分卡模型为基础，综合逻辑模型来设计。具体方法如下：首先，将平衡计分卡的四个维度确定为部门整体支出绩效的维度，但需要将顾客维度调整为公民（或者服务对象）维度，并作为核心维度。其次，将平衡计分卡与逻辑模型镶嵌在一起，指标设计的层次将逻辑模型的职责履行（侧重产出层面）和履职效益（即效果）维度与平衡计分卡的四个维度进行整合（见下表）。在具体设计时，应把握两个要点，一是设计关键性指标，以减少指标数量；二是尽量在逻辑模型的后端（即结果导向）设计指标，以提高指标覆盖部门预算资金的比例。

　　（三）把握预算绩效指标设计的基本技巧

　　1.设计指标需综合考虑信度和效度。统计原理表明，信度高的指标效度不一定高，但效度高的指标信度一定高。这是指标设计应该遵循的基本原则，需要根据评价规范程度进行选择，若严格遵循评价规程，可以选择效度高但信度难以保证的定性指标；若难以保证严格遵循评价规程，则应选择信度高且效度尚可的定量指标。最优选择是信度和效度都较高的指标，次优选择是两者相对平衡，而非极端偏向某一方。

　　2.在效果维度设计部门整体支出绩效指标。由于部门履职的效果是由部门所有的预算（至少是许多项目资金）共同作用下的综合效果，与项目资金、项目产出不是一一对应的关系。因此，建议在效果维度设计关键性指标，既能覆盖大部分预算资金，又能有效控制指标数量，降低评价成本。若侧重在产出维度设计指标，必然导致绩效指标数量过于庞大，而在效果维度中对部门整体绩效起重要作用的地方设计部门整体支出绩效指标，更具综合性和经济性。

　　3.设计过程指标或延长评价周期来测量潜在绩效。对于尚未显现的潜在绩效，可以考虑下面两种方法：一是在程序过程维度设计指标来保证潜在绩效的实现。之所以强调在投入、过程维度设计共性指标，目的在于保证预期绩效的实现。但要注意的是，这些维度的共性指标必须以规范操作为前提条件，否则测量结果就没有效度，因为它们基本上是定性指标。二是延长评价周期来测量潜在绩效。对于跨年度的多年期项目，待项目特别是潜在绩效有了较大效果的时候再进行绩效评价。可以采取分段、分点的绩效评价方法来解决，对项目实施前期的绩效评价侧重于“产出”维度设计指标，而后期绩效评价侧重于“效果”维度设计指标。

　　4.设计关键性指标，推动指标规范化、标准化。一是设计关键性指标。比如，“招生录取经费”项目，这项工作不是简单地通过电脑按照高分到低分进行录取，更重要的是要根据分数、学生兴趣爱好等将学生资源配置到合适的学校、专业，避免出现资源错配现象。因此，可以在产出数量指标设计“招生录取学生人数”、“开展招生活动场次（场/次）”、“参加招生的工作人员数量（人次）”等指标，效果维度可以设计“招生录取投诉率”、“考生（家长）满意度”、“学生入学报到率”、“学生稳学率”、“入学后的转专业意愿比率”等指标来测量。二是将绩效指标规范化、标准化。通过建立绩效指标库等方式将某一类项目的绩效指标确定下来，减少重复设计成本，提高绩效评价效率。目前，各地建设的绩效指标库，目的之一就是将指标规范化、标准化，既保证评价质量，又降低绩效管理的成本。